Рынок концессий нужно менять, считает Минэкономразвития. Еще в 2020 г. оно предложило поправки, которые сильно повлияют на механизм привлечения частного капитала в государственные проекты. Речь шла о том, чтобы разрешить государству финансировать проект не более чем на 80%. Тогда многие, в том числе президент Сбербанка Герман Греф, предупредили: новация поставит под угрозу социальные проекты — школы, больницы, бесплатные дороги. Но Минэкономразвития осталось непреклонным: ограничения для всех, исключения важным социальным проектам — только по решению правительства, выяснили VTimes.
Ограничения с исключениями
«Нецелесообразно» исключать из законопроекта положения, ограничивающие финансовое участие публичной стороны, пишет министр экономического развития Максим Решетников президенту Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) Александру Шохину. VTimes ознакомились с копией письма, подлинность подтвердил участник рынка концессий, также знакомый с содержанием документа. Представитель Минэкономразвития не стал говорить о конкретном письме, но ответил, что предложенное в законопроекте ограничение должно отделить механизм концессионного соглашения от государственного контракта. Если разрешить государству полностью возмещать расходы концессионера на создание и эксплуатацию объекта, то концессии и госконтракт не будут принципиально отличаться, следует из письма министерства.
Концессия должна давать частному инвестору возможность получить доходы от эксплуатации объектов, считает Минэкономразвития. А если этого никак нельзя предусмотреть, то в стратегически важных и социальных проектах можно будет сделать исключение. Законопроект разрешает изменять условия финансового участия по решению правительства.
Программа строительства школ, которую ведут ВЭБ.РФ и Минпросвещения, к примеру, может стать исключением, предполагает представитель Минэкономразвития: можно ожидать, что бюджет полностью покроет расходы концессионера и на создание, и на эксплуатацию. Речь может идти о 563 млрд руб., из которых более 295 млрд руб. — внебюджетные инвестиции, сообщал председатель ВЭБ.РФ Игорь Шувалов. Они пойдут на создание около 647 000 школьных мест к 2024 г.
Ограничение финансового участия концедента, предложенное Минэкономразвития, не противоречит целям закона о концессиях, считает представитель Минфина, зато, вторит он Минэкономразвития, поможет отделить концессии от госзаказа. Такая мера будет стимулировать концессионера эффективнее структурировать и выполнять инвестпроекты, чтобы доход окупал вложения, надеется он.
Одновременно Минфин поддержал возможность исключения — при необходимости — проектов в сферах здравоохранения, образования, физической культуры и спорта, транспорта и ЖКХ.
Впрочем, законопроект еще может поменяться. Поправки сейчас обсуждаются в правительстве и могут измениться, сообщает один из участников обсуждений.
В то время когда президент ставит перед бизнесом амбициозные цели вкладываться в инфраструктуру как в базу экономического роста, а правительство анонсирует завершение работы над программой дополнительного финансирования региональной инфраструктуры, профильное министерство, несмотря на все экономические, практические и юридические обоснования, протесты со стороны реальных инвесторов, финансирующих организаций и самих регионов, игнорируя все эти доводы, стоит на своем, удивлена управляющий партнер «Пионеры ГЧП» Дарья Годунова. Позиция Минэкономразвития, по ее словам, ставит все усилия президента и правительства под сомнение. Если инициатива министерства будет принята, никто из оставшихся немногочисленных инвесторов не решится вкладывать деньги в государственную инфраструктуру вдолгую на подобных невыгодных условиях, предупреждает она.
В регионах не хотят остаться без денег
Сейчас из-за обсуждения поправок встала подготовка финансовой модели для транспортной концессии в Челябинске, которую должны представить в мае, рассказал VTimes генеральный директор Челябинского инновационного центра Дмитрий Довженко. Как минимум затормозились несколько транспортных концессий. Непонятна судьба транспортной концессии в Волгограде.
Благими помыслами выложена дорога в ад, или хотели как лучше, а получилось как всегда, резюмирует Довженко дискуссию об ограничениях. Можно говорить, что некоторые чиновники через ГЧП обходили закон о госзакупках при строительстве школ и детских садиков или завышали стоимость строительно-монтажных работ, повышая окупаемость проекта. «Но что мы получили? Перекрыли последнюю лазейку, позволявшую регионам возводить объекты сейчас под программы выкупа, действующие в будущем. Остановили все вложения в инфраструктурные проекты, которые не генерируют (или почти не генерируют) выручку», — объясняет он.
Инвестор заходит в проект, когда понимает:
- вложения вернутся в приемлемые сроки;
- они будут иметь доходность;
- для этого есть достаточные основания, а процедуры и отношения с государством понятные и прозрачные,
говорит руководитель комитета по развитию инвестиционной деятельности и ГЧП Свердловского регионального отделения «Деловая Россия» Александр Кошкин. Если проект с коммерческой выручкой, проводятся большие исследования — спрос, рынок, трафик и проч. Это основание для принятия решения.
Но если это социальные проекты, то государство должно гарантировать возвратность и доходность. И если его участие ограничат 80%, то пострадает строительство в первую очередь социальных объектов — школ, больниц, детских садов, которых как раз не хватает в регионах, и инфраструктурные проекты — дороги, транспорт, благоустройство. Все это будет строиться по госзаказу, предупреждает Кошкин, а это гораздо медленнее, чем необходимо. А частные деньги в эти проекты не придут вообще.
Инвесторов нельзя наказывать за игры региональных властей и превышения полномочий, настаивает Довженко: «Левые схемы как были, так и будут, а нормальный инвестор и сейчас в такие не пойдет».
Корни проблемы
Подобные изменения законодательства уже рассматривались, напоминает генеральный директор «РЖД-инвест» Иван Григорович.
Все началось со знаменитого «башкирского дела», когда в 2017 г. ФАС отменила конкурс на концессию по строительству дороги Стерлитамак — Магнитогорск. Все расходы концессионера должны были покрываться платой от государства, а это нарушает закон о концессиях, объяснила служба. Концессия отличается от госзакупок, по ее словам, тем, что подразумевает частичное, неполное финансирование со стороны государства. Если не проводить границу, то весь госзаказ можно увести в концессию и начнутся злоупотребления, предупреждала ФАС.
Почему-то Минэкономразвития и ФАС исходят из презумпции виновности региональных госслужащих, замечает исполнительный директор Национального центра ГЧП Максим Ткаченко. Как будто все они очень хотят обойти госзаказ. Это не так, региональные министерства финансов заботит бюджетная эффективность, убежден он.
И вторая странная предпосылка, продолжает Ткаченко, что госзаказ предпочтительнее концессии с точки зрения эффективности расходов государственных денег: «Что, конечно, не так. За последние два года доля объектов недостроя и долгостроя от общего количества „бюджетных“ строек выросла до 12%, а по концессиям — менее 10% заключенных соглашений расторгнуто, причем в основном малые концессии в ЖКХ».
В 2017 г. по инициативе ФАС обсуждалось ограничение участия государства на уровне 75% и определенный принцип их растянутого получения, отмечает Григорович. Теперь уже 80%, но вряд ли увеличение приведет к консенсусу на рынке, считает он.
Каким проектам грозят изменения
Предлагаемое ограничение и формулировки поправок убивают не только концессии со 100%-ным возмещением государства (которые поэтому можно спутать с госзаказом), но и еще другие типы проектов, обращает внимание Ткаченко:
- Первый тип — проекты, в которых доходы получает концессионер, но из-за низкого платежеспособного спроса со стороны населения нужно серьезное «бюджетное плечо».
«Например, строительство бассейна в поселке Сертолово Ленинградской области (около 50 000 населения) стоит 700 млн руб., а содержание — 100 млн руб. в год. При минимальной ставке доходности такой объект, чтобы окупиться как чисто коммерческий в диапазоне 10 лет, должен делать выручку больше 400 000 руб. в день! Что при таком населении невозможно. Если делать проект по госзаказу, получится планово убыточное и постоянно дотируемое бюджетное учреждение, построенное за бюджетные деньги. Если структурировать проект как концессию, то да, возмещение капитальных затрат со стороны государства будет больше 90%, но, во-первых, большая их часть придется на этапе после ввода в эксплуатацию, а во-вторых, регион не будет в течение долгосрочного периода нести издержки на содержание объекта, это уже будет головная боль инвестора», — иллюстрирует Ткаченко.
- Второй тип — проекты, которые рассчитывают на разного рода формы непрямого бюджетного участия (субсидии, участие в госконтрактах, арендные платежи от бюджетных учреждений и проч.). Сейчас не ясно, как это косвенное участие бюджета будут трактовать контрольно-надзорные органы.
«Например, поликлиника, которую построили по концессии. Частный инвестор участвовал в строительстве, получил частичное возмещение капитальных затрат через капитальный грант и плату концедента и теперь несет расходы по эксплуатации, предоставляя услуги по ОМС. Где гарантия, что завтра контрольно-надзорные органы не назовут финансирование через ОМС бюджетным участием? Те же проблемы могут быть с субсидированием межтарифной разницы в сфере ЖКХ или участием концессионера в оказании услуг по госзаказу», — объясняет он.
- Третий тип — проекты, где в принципе не может быть доходов. Для них исключений не предусмотрено.
«Это те же бесплатные дороги, школы, элементы систем «Умный город» и «Безопасный регион» и др. В проектах по городскому освещению концессионер заменяет опоры, убирает под землю линии электропередачи, заменяет светильники, то есть проводит комплексное благоустройство. Максимум он может получать коммерческую прибыль в таких проектах за счет размещения рекламы и точек WiFi. Но это смешная выручка для миллиардного проекта. Поэтому единственный источник возврата инвестиций в таких проектах — бюджет, но не сразу, а во времени и в привязке к качеству обслуживания объекта. Такая модель в госзаказе невозможна», — заключает Ткаченко.
Есть другие способы отличить концессию от госзаказа
Нигде в мире подобные ограничения не используются для того, чтобы отделить госзаказ от ГЧП, замечает Ткаченко. В каком-то проекте участие государства на 90% будет правильно, а где-то инвестор справится и без бюджетного софинансирования, как в некоторых проектах в Москве, где высокий платежеспособный спрос, объясняет он.
Было бы эффективнее не вмешиваться в механизм вообще и оставить этот вопрос на усмотрение концедента, который будет исходить из своих бюджетных, налоговых и социальных эффектов, считает Григорович. «Ведь мы говорим о взрослых квалифицированных руководителях, которые могут отвечать за принятые решения», — напоминает он.
Необходимо не ограничивать ГЧП, а проводить оценку сравнительного преимущества при процедуре госзаказа, считает Кошкин, тогда выбор будет очевидным. Сейчас, наоборот, оценка делается, когда предлагается пойти по пути государственно-частного партнерства.
